国家治理现代化的基层行政基础

编者按

在党的十八届三中全会上，正式将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。自此，国家治理现代化便成为人们广泛关注的具有理论意义和现实意义的重大课题。基层社会治理现代化则是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的基础。行政是国家治理的主要形式，而基层行政是对国家治理现代化整体趋势的体现，即公众眼中的国家治理现代化程度。本文从“基层行政”层面关照国家治理现代化进程，发现国家治理在整体上呈现一种行政逻辑。通过对基层行政巩固国家治理现代化的作用方式及本土化的描述，分析了基层行政推动国家治理现代化的历史逻辑。作者从公共行政学的角度，再结合中国的治理实践，阐释了基层行政何以成为国家治理现代化的基础。

作者简介

董伟玮，吉林大学行政学院讲师。

国家治理现代化是现代化进程在国家制度及其执行能力方面的体现，更是近代以来中国现代国家建构的必然归宿。行政是国家治理的基本方式。基层行政是国家治理回应公众需求的基本载体，是国家治理体系和治理能力的直接反映，是社会公众评价国家治理的关键依据。中国的现代国家建构是晚清以来救亡图存以应对世界现代化潮流的必然选择。街头官僚以及基层行政的现状，既是国家治理现代化在基层行政领域留下的印记，也是基层行政承担其历史使命进行主动建构的历史结果。必须将顶层设计对街头官僚行动的社会功能期望加以转化，街头官僚行动理应具备维护法定权利、巩固正式制度、促进社会团结的现代价值取向。

国家治理现代化作为一个学术概念，是国家治理体系和治理能力现代化这一政治表述的简称，在本质上是指中国特色社会主义制度及其执行能力的现代化。国家治理现代化是现代化进程在国家制度及其执行能力上的体现，更是近代以来中国现代国家建构的必然归宿，也是中国现代国家建设的必由之路。尽管历史上的现代国家建构有着不同的着力领域和行动路径，比如民族国家形成、生产方式变革、权力资源分配都是现代国家建构的题中之义，但在最经典的意义上，现代国家是由国家垄断合法性暴力行使的国家形态。这个暴力及其行使不能是任意的，它必须具备相应的合法性基础，这个基础理应是现代性的，这样国家治理才能是现代化的。因此，通过何种方式建构现代国家、同时确保国家治理始终走在现代化道路上，就成为衡量制度优势和治理效能的重要依据。现代国家建构不是完成时，它还涉及到后续的现代国家建设，这两个过程共同体现在行政国家的基本目的之中，即保障民主和提升效率。行政国家同时具备三重属性：行政职能现象、公共权力现象、公共事务管理现象；具体表现包括四个方面：公共部门占用了庞大的社会资源，行政人员在当代政府运作中发挥重要作用，公共行政总体上处于政治的核心地位，国家通过行政行为来解决其面临的问题并达成目标。因此，国家治理现代化实际上是发生在行政国家场域中的，行政是国家治理的基本方式。

一、问题的提出

韦伯（M.Weber）曾经指出，现代国家的实际统治者既不是议会又不是君主，而是在日常生活中行使行政管理权的官僚系统。从这个意义上说，行政国家既是建构现代国家的主动选择，也是其客观结果，官僚制的完善程度是确凿的衡量现代国家的标准。国家治理不是通过政治参与和社会自治实现全域覆盖的，是国家行政管理将社会成员统合进现代国家，其基本载体是官僚体系。即便治理范式已经成为公共管理学的当代正典，古德塞尔（C.Goodsell）依然认为，“公共管理的根本职能是对法律和政策的贯彻、执行和实施，实际上是把官僚体系放到了最高主权者的位置上，它在日常生活的每一天都代表着国家面对着它的子民。因而，对于民众而言，国家就是官僚体系”。

然而问题在于，国家和官僚体系都不是铁板一块的。罗茨（R. Rhodes）曾将治理概括为两条路径：国家中心和社会中心。这种区分是传统国家理论在相对而言更新的治理理论中的遗存，它至少蕴含了三个陈旧的、在经验上并不可靠的预设：国家与社会是分离的、国家是高度逻辑性的行动者、国家是价值中立的结构。然而现实中的国家并非如此，国家与社会是密不可分的，情境而不是逻辑会成为国家行动的依据，国家治理行动者拥有不同的价值偏好。更为关键的是，国家治理行动者的面孔只有在具体事件中才能得到清晰描绘，如果想从总体上加以概括，就必须回到社会成员的日常生活，依据互动频度、广度和深度进行判断。依据这些标准，社会成员在日常生活中并非与整个官僚体系发生全面接触，而是通过基层行政与国家治理进行对接。

目前，从基层行政层面关照国家治理现代化的研究成果多采取历史社会学和组织社会学进路，半正式基层行政、集权的简约治理等概念被用来描述和解释基层行政在国家治理中的地位和作用。更为常见的研究则多在基层治理的论域内讨论基层行政问题，通过涉及街道和乡镇的行政管理活动，探讨政府治理与群众自治的关系。类似研究的局限在于对行政做了过分窄化的理解，没有看到它作为国家治理基本方式的重要地位，仅仅从狭义上的行政机关进行分析，未能发现国家治理在整体上呈现出一种行政逻辑，无论何种性质的国家治理主体面对社会成员时都会体现出其内在的行政性，基层行政之于国家治理的基础性意义被忽视。因此，本文力图从公共行政学的角度还原行政概念的厚重感，在此基础上阐释基层行政何以成为国家治理现代化的基础。

二、基层行政的含义辨析

基层行政无疑是在“公共行政”的意义上使用行政这一概念。作为一个复合概念，基层行政又将行政放在基层这一特定层级之上加以理解。但这里所说的行政，并不局于狭义上的行政机关。回溯公共行政学初创时期的原典，结合中国治理实践，基层行政概念可以得到更为全面的理解。

（一）作为国家治理基本方式的行政

在中文语境下，行政至少有三个维度的含义，分别用于描述组织形式、限定权力主体、概括管理内容，它们分别意味着自上而下的科层制组织形式、各级各类国家行政机关、行政活动开展所涉及的相关事务。行政概念本身具有较强的包容性。例如，现代科层制组织都可以被看作是行政组织，因为它的运行方式是行政性的，与市场和网络相比在规范基础、沟通方式和行为选择等方面都有重大差别。行政组织的概念历来有广义和狭义之分。广义的行政组织是一切具有执行性管理职能的组织，狭义的行政组织则专指行政机关。在本质上，行政机关是一个法律和法学概念，而行政组织则是公共行政学概念，前者具有严格的法律界定，而后者则随着行政功能和职能的变化处在变动之中，更符合行政的经典定义。

在公共行政学初创时期，行政概念的理解往往基于政治行政二分法。尽管政治行政二分法对现实做了不切实际的理论简化，但对于理解行政的本质却大有裨益。古德诺（F. Goodnow）对威尔逊（T. Wilson）提出的政治行政二分法作了进一步阐释，他认为国家的主要职能只有政治与行政两种，政府表达国家意志的活动就是“政治”，而政府执行国家意志的活动就是“行政”。为了深入说明这一点，古德诺驳斥了孟德斯鸠（Montesquieu）“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。孟德斯鸠认为：不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的，这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。古德诺则指出：机构与功能的关系并不是一一对应的。一方面，每一个政府机构都不可能把自己完全限定为只行使某一种政府功能；另一方面，虽然政府的这两种功能的分化已经非常明显，但是，若要把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。

如果把古德诺的论断放在国家治理论域内，则国家治理中的决策活动就是政治，国家治理中的决策执行活动都可以被看作行政。行政不只是国家行政机关的活动，各类党政机关、事业单位、群团组织、国有企业都存在着执行国家治理决策的问题。因此，国家治理的两个基本行动者得以浮现：国家和官僚。有的学者用国家权力和官僚权力为这两个行动者“赋权”，这其实是在主体意义上界分的结果，在形式上则是总体权力和具体权力，在程序上是决策权力和执行权力，在载体上是体制权力和组织权力，在本质上是政治权力和行政权力。

（二）基层行政的内涵和外延

在我国，基层有两种含义。第一种是在行政级别的意义上理解为基层组织。从级别上看，县级以下的乡镇政权机关、街道派出机关、以及村和社区的自治组织毫无疑问是基层组织。另一种则是在组织层级的意义上理解为组织基层。党政机关内部的岗位往往有机关和基层的区分，机关负责决策、基层负责执行。第一种理解当然没有错，但并不全面，因为许多并不属于基层组织的组织仍然存在基层行政，特别是在地级市、副省级市和直辖市中的大量行政服务，因它们的行政级别较高故不符合对基层的级别式理解。因此，基层应该做一个相对理解，即被视作组织内部层级结构中与“高层”和“中层”共存的“基层”。所以，在严格意义上，基层行政当然包括发生在县级以下的行政，也可以叫做基层组织的行政，但更应包括发生在组织基层的行政。实际上，“组织基层”的概括性更强，因为国家也可以被视为一个组织，基层组织毫无疑问处于国家的基层。综上，基层行政是指发生在行政组织基层的国家意志执行活动。

基层行政所涉及的执行活动通常表现为行政职能的履行。行政职能履行对象既可能处在组织之外，还可能处在组织之内，前者意味着行政组织对国家事务和社会事务的管理，后者则主要指行政组织对内部事务的管理。一般的社会成员有机会接触的往往都是行政职能的对外行使，所直接接触的行政人员主要是街头官僚，他们是基层行政中人数最多、业务范围最广、重要性最强的主体。在宽泛的意义上，与民众直接互动、在行政过程中具有自主性的官僚组织成员可以统称为街头官僚。街头官僚并非仅指街面上的公共服务工作者，它以“街头”作为空间隐喻以表征官僚组织基层成员的工作界面及其与当事人直接互动的日常工作特征。街头官僚不仅存在于公务员范畴之内，参照公务员法管理的群团组织和事业单位的工作人员、其他承担行政职能的事业单位的工作人员，甚至在“企业办社会”情况下的国有企业工作人员，如果因日常工作中包括对外公共职能而与社会成员直接互动，也应该被视为街头官僚。以行政组织界限为基准，行政组织成员与公民之间的互动所承载的行政关系叫做街头行政。街头行政是基层行政的主要外在表征，是社会成员能够体验到的基层行政，更是社会成员最经常体验到的国家治理。

三、基层行政巩固国家治理现代化的作用方式

国家治理现代化，既是中国特色社会主义制度不断巩固以及优越性充分展现的过程，又是巩固国家建构成果、确保国家建设在现代化道路上行稳致远的过程。在上述过程中，国家治理面临着治理主体协同化、治理理念系统化、治理依据法治化、治理过程民主化、治理方式综合化、治理结果回应化的整体趋势，这与前现代的国家治理迥然不同。正常的社会成员并不都具备丰富的国家治理知识，也很难像学者那样讲清楚国家治理现代化究竟意味着什么，但他们却无一例外地具有丰富的国家治理体验。因此，国家治理现代化必须在日常生活中被体验到，这是一切关于国家治理现代化知识论证的经验基础。在这个意义上，基层行政对国家治理现代化整体趋势的体现程度，就是公众眼中的国家治理现代化程度。

（一）基层行政是国家政治回应公众需求的基本载体

基层行政获得学术界关注的起点在于传统公共行政理论、古典官僚制理论和政策执行理论一脉相承所重点关注的执行问题。如果行政意味着政策可以始终原封不动地得到执行，那么公共行政学就应该一直处于威尔逊-韦伯范式的笼罩之下。政策不能自我执行为街头官僚的行政自由裁量权留下了必要空间，这也正是基层行政的治理功能和实践价值之所在。

行政自由裁量权既像人们通常所认为的那样蕴含着偏离甚至违背法律和政策的隐患，同时又被视为解决传统官僚体制僵化问题的有力方案。在这个意义上，基层行政对国家治理的合法性有着基础性贡献：政治解决的是普遍基础上的平等问题，行政却要回应差异基础上的公平问题。行政自由裁量权的合法化是解决国家治理所面临的大量例外问题的客观需要，在终极意义上，它不是治理体系顶层设计的逻辑结果，而是治理体系既有形态的实践来源。在国家治理中，一项事务之所以成为问题，是因为它并不适用于既有的规定和办法，即使是在官僚结构的制度化程序情境中也是如此，且尤为如此。

无论是许可性的还是服务性的基层行政事务，本质上是社会稀缺资源的权威性分配。基层行政的根本前提是国家授权基础上基层行政组织对特定资源的垄断，当事人只能从基层行政组织那里获得某种许可或服务，街头官僚有权处置这些资源，而且他们可以决定是否满足当事人的要求。因此，社会成员与国家治理的关系发生在与个别行政人员的具体互动之中，这些行政人员的自主决策对社会成员具有实质影响。官僚做出了许多实质性影响我们日常生活的选择，而由街头官僚所执行的政策通常是与人民关系最为密切且充满个性化的政策，这使得基层行政势必会影响人民的生活。正是他们的努力决定了普通民众是否感到满意。政策是国家意志的表达形式，不管政策本意如何，执行国家意志的基层行政始终处在回应公众需求的一线。这种回应的存在本身就是国家治理现代化的要求，因为国家治理无法像前现代那样继续“独白”，它必须在互动中才能得以维持和发展。

（二）基层行政是国家治理体系和治理能力的直接反映

社会成员接触国家治理体系的渠道主要是基层行政，他们接触街头官僚的机会要远高于接触政治家，对日常生活中国家治理活动的直观理解也来源于基层行政。因此，基层行政就成了透视国家治理活动整体面貌的经验场域。也就是说，基层行政直接反映出国家治理在日常生活中的存在方式；而更具现实意义的是，在见微知著的基础上，街头官僚行动与制度、结构乃至整个国家治理体系之间的相互作用也得以从对互动的深描中加以理解。

国家治理体系和治理能力在抽象意义上可以被看作是结构和功能范畴在国家治理领域内的应用。在结构维度上，基层行政既处在国家治理体系的底层，又是官民交接的端口；其自身也是微缩版的治理体系，存在着国家治理体系运行所蕴含的政治环境、制度约束、科层体制、工作程序和政治文化。当然，作为一个自为的系统，其内在结构虽然受到体系的严格限制，但仍有客观的自主空间，甚至会主动谋求这种自主。在功能维度上，理想状态下基层行政应该履行国家意志的执行功能，然而传统理论图景所设想的那种价值中立式的执行是难以实现的。基层行政的正常运转表现为政策执行，但实际上这种执行通过自由裁量行为添加了再决策的成分。基层行政功能很多时候是象征性的，纵向到底横向到边的现象使统一纳入国家治理体系的基层行政总体上被视为在执行国家意志。

基层行政在职责内容和履责方式等方面与更高层级的治理活动之间拥有很大差别，之所以说基层行政能够直接反映国家治理体系和治理能力，主要基于如下的原因。第一，政治环境的一致性，基层行政与其他国家治理活动面临着同样的政治环境，都是中国共产党全面领导的政治体制的产物。第二，制度约束的传导性，基层行政面临的制度约束是从治理体系的高层向基层流动的，具有层层规制、分级负责的特点。第三，科层体制的同质性，基层行政与国家治理体系内在的科层体制是同质的，有着共同的组织结构、决策体制和行动逻辑。第四，工作程序的衔接性，基层行政承接国家治理体系高层的命令，是国家治理工作程序的终端环节。第五，政治文化的共享性，基层行政处在国家治理体系中，虽然有着各自的组织文化，但基底的政治文化却是彼此共享的。

（三）基层行政是社会公众评价国家治理的关键依据

社会成员在参与基层行政互动之时，会从情感和认知两个方面评价国家治理，在客观上形成了对国家治理现代化水平的拷问。在互动中，社会成员如果体验到街头官僚的冷漠和歧视，那么他相应获得的将是失望和愤怒。互动表面上发生在个体之间，本质上却是发生在国家治理体系与其治理对象之间，所以这种消极情感的传递和积累往往会扩散为对组织甚至国家的不满。在人们以情感体验为基础获得感性认识之后，他们还会通过理性认识反思基层行政背后的国家治理运行机理。他们发现的联系不一定经得起检验，正如公共舆论场上“这一定是体制问题”的批判常常过于简化，但很多情况下却也只能无奈接受国家治理“背锅”的现实，因为这就是社会成员日常生活中的理性推理，其正当性根植于日常生活优先性之中。

所以，基层行政除了在基层行政组织层面产生影响之外，对国家治理体系亦有反馈。而国家治理体系的维系、变迁乃至完善，最终也要反映在基层行政之中。在中国，基层行政具有更为鲜明的政治特征。高度一体化的政治与行政关系使基层行政客观上成为党、国家和政府的象征，映射着社会结构和社会制度的整体形象，在特定场景中构成了社会公众评价国家治理的经验基础。比如，城管与商贩的互动成为最广为人知的街头行政互动，长期以来在舆论场中映射出人权、法治、合法性等重大政治议题，让人们看到了街头官僚在基层行政的政策执行过程中的巨大力量,这不能不引起社会各界的重视。而长期以来，“与基层政府公务员有关的一些问题或现象及其所造成的负面影响，已经引起了党和政府以及社会公众的广泛关注，例如基层政府公务员的素质、能力和作风等方面的问题、官民冲突及其造成的群体性事件的问题、行政执法不文明的问题、‘上有政策、下有对策’的问题、政府执行力差的问题、公共服务的水平和效率低下的问题，等等”。

超越单纯的技术视角，仍处在转型进程中的当代中国，其国家治理体系和治理能力受到的质疑除了需要理论自信、道路自信、制度自信和文化自信的鼓舞外，更需要通过周期性的行政改革加以回应，因为公共行政在在当代中国的治理活动中仍处于关键地位，是治理活动的最常见形式。无论是行政权力的资源动员能力，还是社会成员对行政权力的关注程度都证明忽视行政实践侈谈治理的不切实际。

四、基层行政顺应国家治理现代化的本土意蕴

同西方现代国家建构的历程相比，中国的现代国家建构是晚清以来救亡图存以应对世界现代化潮流的必然选择，这种选择不只是基于“刺激-反应”的外生作用机制，更考虑到中国的历史积淀和治理传统，它们既是遗产和包袱，也是材料和资源。尽管一百多年中不断出现各种剧烈的社会变革，革命甚至被视为现代国家建构的终极方式，但现代国家的建构终究难以完全推倒重来，因为日常生活中行政活动链条的断裂会造成社会运转失序，摧毁国家存在的社会基础，这种灾难性后果是任何一方都难以承受的。因此，在动荡的表象之下应该看到，中国的现代国家建构是以一种“动静结合”的模式推进的：高层政治权力的更迭有着“城头变幻大王旗”的动荡，基层行政实践的运行却有着“任尔东西南北风”的韧性。看到剧烈变动的一面能使我们准确理解国家治理现代化的历史阶段和整体走向，而透视平稳演进的一面则能使我们更为深刻地理解国家治理现代化的具体内容和实践面向。

在典型比较的意义上，考察中美基层行政的主体可以集中暴露出其背后的中西治理体系差异。现代官僚制是工业社会的产物，作为理想类型的官僚制具有专业化、层级化、规则化、非人格化、技术化、和明确的方向等特征。尽管街头官僚概念在1969年才首次被提出，但街头官僚却早已存在于官僚组织之中了。在这个意义上，虽然中美两国都有街头官僚，但仍然有一些结构性差异。一方面，在美国，街头官僚一直是官僚制在基层的正式延伸，一直是现代国家正式官僚体系的一部分。而在中国，伴随着现代国家建构进程，街头官僚经历了从结构外非正式角色到结构内正式角色的转变。吏役合流与官吏分途的历史趋势、清代州县“一人政府”的组织体制共同决定了胥吏和保甲长不可能是官僚体制的正式成员，因此基层行政是一种“半正式行政”的观点也就有其合理性。街头官僚以及基层行政的现状，既是国家治理现代化在基层行政领域留下的印记，也是基层行政承担其历史使命进行主动建构的历史结果。另一方面，美国的街头官僚发挥着政治化的非政治功能：名为政治中立、政治行政二分，但街头官僚在进行价值的权威性分配，这无疑是政治的；同时在选举政治方面，街头官僚既可能成为当权者参与选举的工具，又容易成为候选人共同攻击的靶子。对中国而言，街头官僚则发挥着非政治化的政治功能：各级干部都要有政治担当，街头官僚自然也不例外，不过让他们履行的公共服务和社会管理等职责看起来却并不那么政治化，然而这些实际上都跟国家治理效能直接挂钩，在各自领域内反映着制度优势，又无一不是政治的。

无论在美国还是在中国，街头官僚在基层行政中都发挥着最受瞩目的社会功能和政治影响。本来，美国的宪制传统和政治行政二分法的理论逻辑难以容纳街头官僚行动所具有的实质决策属性。可是，历次文官制度改革的反复最终赋予行政人员决策职能，使得街头官僚行动对社会生活的影响更加深入和广泛。行政国家的出现尽管受到进步主义改革和世界大战的催化，但根本上源于社会发展的客观要求。街头官僚行动被“松绑”正是基层行政作为国家治理现代化基础的重要证据。

而对中国来说，面对两千余年帝制得以终结、共和政体得以确立这种革命性变化，明清两代的胥吏制度仍然在北洋政府各级部门中得到了延续，基层治理中则依然沿用保甲制度。南京国民政府成立后，逐渐通过考试选拔政府基层的行政人员，但保甲制度却仍然继续沿用，直至南京国民政府垮台。中华人民共和国的成立迅速荡涤了反动政府的污泥浊水，但最初也留任了旧政府的一些职员、保留了旧政府的一些机构以维护治理活动之稳定和延续。因此，在政权的革命性变化面前，国家治理虽然也表现出全新的面貌，但仍旧顽强地确保日常生活秩序渐进地容纳剧烈动荡的社会现实。社会秩序在日常生活中依然以一种未曾断裂的方式存在并得到行动者的体认，国家治理对社会秩序新旧交替的适应和塑造是一个权宜性过程。在这个过程中，街头官僚行动的稳定性实现了国家治理活动的有序衔接，一定程度上抵消了国家治理体系上层的剧烈变革带给社会的冲击，确保了国家治理现代化的进程不致中断。

街头官僚在不同治理体系中的定位不同，所以美国街头官僚行动所反映的美国社会结构和制度安排及其相应的反作用对当代中国而言显示出复杂的关联。一方面，中国治理实践的主导性方案或多或少受到美国影响，无论是新公共管理的引入还是治理思潮的勃兴都从思想观念、体制机制到方式方法影响着我们。由于现代化进程的加速推进，对街头官僚行动的控制也日益呈现出以美国为代表的当代公共管理形态。另一方面，理解和借鉴美国街头官僚行动的政治、法律和管理线索在中国又面临着障碍，不同的社会结构、制度使行动面临差异化的环境制约，而民族文化心理的差异又造就了不同的行动模式。可以说，与美国文官制度改革客观上使街头官僚行动的合法性得以确立不同，街头官僚行动在中国从未构成一个宪制问题，因此理解中国街头官僚行动不需要纠结于美国式的“公共行政合法性”。但值得注意的是，对中国而言，街头官僚行动的功能和影响却远远超出美国技术化和职业化的公共服务定位，这一方面是因为中国开启现代化之门仰赖特定的政治领导力量，另一方面则是中国漫长国家治理实践所积淀的丰厚历史遗产。

五、基层行政推动国家治理现代化的历史逻辑

基层行政组织具有层级低、数量大、领域宽、覆盖广的特点，国家治理正是在这个意义上与全国各地千家万户直接相连。前现代的国家治理因为社会生产水平的制约，国家能力不足以支撑规模如此庞大的常设基层行政组织，加之受到政治传统和文化观念的影响，没有办法建立起现代的基层行政，只能以一种集权的简约治理的方式发挥相应的功能。“帝制时代的机构，可能以新的名目重新出现。例如古代互相监督的保甲制度，今天就会变成街道办事处，或者20世纪以前的下级士绅后来变成了民国时代的土豪劣绅，以及成为继他们之后而出现的党员干部和今天的农村党委书记。”费正清对于中国基层治理延续性的论断并不意味着某种“复刻式”延续，客观而言，即便到了新中国，一些基层干部（如吃集体饭的大队干部）的日常行为中仍可以看出传统社会“役吏”的影子，尽管我们并不以此断定两者的一脉相承性。然而可以确定的是，街头官僚在各个历史时期的国家治理中都发挥着特定功能，以保证基层行政乃至国家治理的顺利运转。

在近代以来中国救亡图存的潮流中，如何能有效动员和整合社会力量进而直接提升政府的资源汲取能力成了这一百多年来治国理政的核心要义。中国基层行政正是在控制社会秩序的意义上深刻塑造了国家治理现代化进程。控制进路下的基层行政所反映的社会秩序观是机械的、强制的、齐一的，即便因国家积贫积弱与事实分裂一时难以实现“大一统”，但基层行政却始终以此为指针，进而在街头官僚的具体行动中谋求这种刚性社会秩序观的现实化、制度化以及合法化。尽管指令、剥削、欺诈、恐吓乃至直接施加暴力都是前现代时期基层行政的重要特征，但这种行动在救亡图存的时代语境下获得了历史合法性，在基层政权建设和社会建设运动中获得了现实合法性。基层行政的内容早已不再局限于西方式的政策执行，而是具有中国历史特征的资源汲取、社会动员和政治效忠。

在孔飞力看来，晚清以降的中国现代国家建构实际上是以士绅、胥吏和土豪为代表的国家与基层中介力量的瓦解过程，只有中国共产党真正实现了从根本上消灭中介力量这一目标。在中国共产党取得成功的过程中，基层干部逐渐取代“中介掮客”的角色，成为形成中的现代国家替代和消灭其他中介力量的关键工具，最终将自己的角色转入正式的官僚体制之中，使自己成为现代国家控制基层的终端，成为崭新的街头官僚。这一历史结果在坚持科学行政、民主行政和依法行政的意义上也符合西方国家所走过的行政活动职业化、专门化和法治化道路。因而在一般意义上，街头官僚行动应该是稳定社会结构、巩固社会制度、引导社会行动的终端力量。不过，不同于西方侧重于控制街头官僚，救亡图存的压力迫使政治权力更侧重于通过街头官僚控制基层。如今，时代与环境的巨大变化使得基层行政也在走向治理现代化的过程中，必须将顶层设计对街头官僚行动的社会功能期望加以转化。政策执行和控制基层仍然是工具性的社会功能期望，但它的具体内容已经不能再被资源汲取、社会动员和政治效忠所完全覆盖，街头官僚行动理应具备维护法定权利、巩固正式制度、促进社会团结的现代价值取向。

当代的基层行政在法律地位和组织形式上都有了巨大变化。改革开放后，各级革命委员会解体，地方党政机构逐渐形成现在的格局；乡村地区人民公社解体，公社干部、大队干部和生产队干部也相应变成了乡镇干部、村干部和村民小组干部；城市地区单位制逐渐解体，原来作为单位制补充的街居制日益成为主导性治理体制。而地方政府的组成部门也逐步过渡到今天的形态。各种各样的社会组织也雨后春笋般涌现出来，共同参与国家治理。从主体上看，改革开放以来，处在基层行政一线的街头官僚虽然仍处在基层干部这一政治话语的包裹之中，但由于行政职能法治化进程的推进，街头官僚的职能也从政治性笼罩中部分解脱出来，公共服务工作者的定位似乎为其身份和职权提供了更多合法性。从方式上看，对基层行政的专业性要求也更为明显，这是科学行政理念在基层的直接体现，而街头官僚身份在坚持基层干部话语的同时，也在公共服务方面被寄予了更高期望。从对象上看，基层行政对象在保留人民群众属性之外也具象化为个体的公民。街头官僚在互动中的自主性不再只是革命政治语境下的工作方法灵活、因时因地照顾群众需要，而集中体现为法治语境下的自由裁量权。从结果反馈上看，基层行政除了关切以往的政治责任之外，在当代愈来愈直接体现为法律责任、行政责任、专业责任和道德责任。基层行政不可逆转地走上了顶层设计所要求的国家治理体系和治理能力现代化方向，也在寸积铢累地推动国家治理现代化在日常生活中落地生根。

综上所述，基层行政是在我们能够触及到的生活世界中产生的，我们直观认识国家治理现代化的可能性正扎根于这一本土现象之中。社会成员正是在基层行政中看到了现代国家的形成、巩固与发展，因此，基层行政对国家治理现代化的意义关乎社会成员对现代国家建构和国家建设历史演进过程的记忆和诠释。其中最为深邃的历史可能性就在于，国家治理的历时性延续并不仅仅抽象地存在于机构、制度、规范和意识形态的延续之中，其现代转向的具体面貌还必然体现在基层行政互动之中，体现在每个人的日常生活之中。从清末的“数千年未有之变局”到今日的“百年未有之大变局”，在中国相对成熟而悠长的国家治理活动中，在中国紧紧追赶潮头的现代化征途上，都不难发现这种延续性和现代转向的影子，这是实践积累的历史结果，是无法改变的前人世界。但它对当代的影响就在于，以思想观念、体制机制和方式方法的遗产参与塑造了当代社会公众对基层行政功能的期望和对国家治理现代化的期待，从而使中国基层行政背负了更为厚重的历史使命，也承载着更为光明的历史前景。

责任编辑：马瑞琪  一审：陈鑫  二审： 闪晶晶

文章来源：《理论探讨》2020年第2期

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